世界贸易组织气候变化会议的主要议题与中国方针

时间：2023-03-20 16:00:15 国际经济与贸易毕业论文我要投稿

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　　一、气候变化谈判的现状及问题的提出

世界贸易组织气候变化会议的主要议题与中国方针

　　(一)多边谈判情况

　　目前,联合国是应对气候变化的主要多边协作机制。在联合国的努力下,各国通过了一系列关于气候变化的协定,包括1994年全球第一个环境协定《联合国气候变化框架公约》、1997年通过的规定了2008—2012年第一承诺期工业化国家减排承诺和减排机制的《京都议定书》、2007年的“巴厘岛路线图”。温室气体减排不仅是一个环境问题,而且关系到各国的具体经济利益。在2009年哥本哈根全球气候谈判中,各国分歧很大,未能达成有效协定。美国、一些欧洲国家提出了多项贸易谈判建议,试图将气候变化和贸易挂钩,对没有采取减排措施或未达到减排目标的国家实施相应的贸易限制,但气候与贸易的谈判不属于联合国的工作范畴。世界贸易组织(WorldTradeOrganization,WTO)不是全球环境保护组织,它的能力只限定在“与贸易有关的环境政策”上[1]。尽管如此,自关贸总协定(GATT)以来,有关环境与贸易问题的讨论就从未停止过。《马拉喀什建立世界贸易组织协定》签署后,WTO成立了贸易与环境委员会。2001年,多哈部长级会议明确了新一轮谈判中的贸易与环境问题,具体谈判内容有三项:(1)明确WTO规则和各种多边环境协议中贸易条款的关系;(2)各种多边环境协议的秘书处与WTO相关委员会之间的常规信息交流;(3)减少对环境产品及服务的关税及非关税壁垒。《多哈宣言》还指示WTO贸易与环境委员会对以下问题进行研究:(1)环境措施对市场准入的影响,尤其是对发展中国家的影响;(2)与WTO知识产权协议相关的问题;(3)环境标签问题。可见,WTO多哈谈判意识到了贸易与环境的关系,但这里的环境问题在范畴上要大于气候变化,气候变化问题还不是WTO的工作内容,并未列入多边谈判日程。

　　(二)美国和欧盟的内部措施

　　美国是世界上最大的温室气体排放国,但它没有签署《京都议定书》。2009年6月,由美国众议员亨利?韦克斯曼(HenryWaxman)和爱德华?马基(EdwardMarkey)提出的美国清洁能源与安全法案(ACESA)在众议院投票中顺利通过,该法案中的国际条款部分涉及气候变化与贸易的关系问题。主要包括:(1)总量控制与交易(cap-and-trade)①。ACESA对美国大型温室气体排放源设置了具有法律约束力且逐年下降的总量限额。在该体系下,法案要求排放源对其排放的每一吨温室气体都要持有相应的一单位排放配额,而排放配额是可以进行交易和储存的。法案授权美国对于设定有严格强制性温室气体排放总量限制和交易计划的其他国家可以接受该国的排放配额。同时,这些国家的总量限额和交易计划至少要有和美国同样严格的(也是同样重要的)监测、遵约、执法、抵消减排指标质量以及减排量使用限制的机制。这些减排指标是按1∶1的比例进行交易的。法案授权美国相应机构指定行业排放指标清单。这一清单将包含温室气体排放量大或者收入相对较高的国家,以及那些在美国会受到排放限制的行业。若清单中的国家或行业不符合排放强度目标,那么,它们将不能进入美国市场。(2)国际泄漏(leakage)条款②。美国的政策思路是在《联合国气候变化框架公约》和其他组织形式下,积极主动地与其他国家达成有约束力的协议,将国际协议条款纳入美国气候变化谈判的目标中,促使其他国家采取国内措施以减少碳泄漏。(3)碳关税(carbontariff)③。该法案规定,美国有权对包括中国在内的不实施碳减排限额国家进口产品征收碳关税。该法案从2020年起开始实施。欧盟是第三大温室气体排放国,也是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的成员,是多边气候谈判的支持者。欧盟排放交易体系属于总量控制与交易体系,具体做法是:欧盟各成员国根据欧盟委员会颁布的规则,为本国设置一个排放量的上限,确定纳入排放交易体系的产业和企业,并向这些企业分配一定数量的排放许可权———欧洲排放单位(EUA)。如果企业能够使其实际排放量小于分配到的排放许可量,那么,它就可以将剩余的排放权放到排放市场上出售,获取利润;反之,它就必须到市场上购买排放权,否则,将会受到重罚。

　　(三)问题的提出

　　虽然贸易与气候变化问题正日益成为多边谈判的热点,但在国际协定达成之前,该问题的解决更多地要依赖一国国内机制,欧美正是在这样的情况下实施了国内措施。国内政策可能会产生双边或多边影响。首先,欧美担心国内措施的实施(如碳税)会增加企业的负担,导致欧美企业竞争力下降和碳泄露,于是征收边境税调节,引发保护主义。其次,欧美先行实施国内措施后,其多边博弈的最佳选择是推动多边谈判,让越来越多的国家加入到游戏之中。欧美希望在多边谈判中获得制定规则的主动权,保证其未来的竞争优势。在WTO框架下进行气候谈判,涉及诸多议题,包括关税减让、边境措施、技术壁垒、知识产权和补贴。每个议题的背后都隐藏着不同的经济利益。中国在贸易与气候谈判中处于敏感的地位,这是因为:(1)气候谈判议题多、内容新,新规则将是一把双刃剑,既可能为贸易发展服务,也可能成为贸易保护主义的工具,如何趋利除弊,在各种谈判议题上准确定位十分重要。(2)中国是世界贸易大国,发达国家所实施的贸易保护措施主要是针对中国的,如何避免发达国家的碳壁垒、处理好与发达国家的贸易关系是很关键的问题。(3)中国的资源结构以煤炭为主,不具备低碳优势,气候谈判是否符合中国的经贸利益、如何确定中国谈判战略,需要认真研究。本文在WTO框架下研究气候变化谈判问题,试图为中国参与谈判提供战略建议。

　　二、WTO框架下气候变化谈判主要议程

　　(一)环境产品的定义及减让

　　环境产品的关税减让谈判是WTO多哈谈判的一个重要议题。谈判遇到的主要问题有:第一,什么是环境产品?第二,如何减让?关于环境产品的谈判建议大致分为两类:一是传统的环境产品(traditionalenvironmentalgoods,EGs),认为只有用于环境目的的产品才属于EGs;二是无害环境产品(environmentallypreferableproducts,EPPs),EPPs的定义比较宽泛,只要某产品在制造、消费或处理过程中对环境有利就可以认定是EGs。图1表示了传统环境产品和无害环境产品的区别。传统环境产品的谈判建议明确了环境产品必须用于解决环境问题,从而减少贸易保护主义。但要解决什么是真正的环境产品,把什么样的产品放入清单等问题是非常困难的,如混合动力车可以被看做是环保产品,但这也是一个相对的判断,需要时间去验证。无害环境产品是一个宽泛的定义方式,会引起诸多法律问题,尤其是基于生产与加工方法(ProductionandProcessingMeth-ods,PPMs)的认定方式颇受质疑。认定产品的属性,是否是相同产品(likeproduct)在WTO法律体系中具有重要意义,其中既涉及产品关税措施中的最惠国待遇、国民待遇,也涉及环境标签等技术壁垒问题。WTO法律体系对PPMs尚无统一的、明确的规定,只是在个案基础上作出过法律解释。例如,在欧盟石棉案中,WTO争端解决机制认定相同产品的四个标准是:产品属性、性质和品质;消费者的喜好和习惯;产品的最终用途和关税分类。可见,WTO并没有接受PPMs方法。如果用PPMs方法,很多相同产品也许会不相同,因为它们的制造方法不同。PPMs很容易导致保护主义泛滥。环境产品的减让谈判在多哈回合中进行得比较艰难,主要原因是目前各国的关税水平不等。例如,可再生能源的关税,发展中国家的水平是0到60%不等,最不发达国家的水平是从0到35%不等,不发达国家的水平在0到10%之间。具体的减让谈判建议主要有清单方式和项目方式。清单谈判方式是由欧盟、美国、加拿大、日本、韩国、新西兰提出的,主张将成员国提交的环境产品清单进行认定,用以关税减让谈判。谈判中的环境产品和服务友好集团(FriendsofEGsGroup)提交了153项环境产品的清单,世界银行认定了其中43种产品是环境产品。2007年11月,美国和欧盟主张加速这些环境产品的减让谈判,目标是到2013年这43种产品的关税降至零。印度提出了项目谈判方式,在联合国清洁能源机制和WTO贸易与环境委员会的框架下针对特别的环境项目实行自由化。巴西提出了要价出价、讨价还价的方式。还有一些谈判建议来自研究者,如史迪威(M.Stillwell)提出了认定环境产品的五项指标①,强调环境产品应以直接环保为目的,并指出谈判应保障发展中国家的利益。[2]中国谈判代表认为谈判未来的走向仍很难预测,也许目前的几种谈判方式混合在一起可以形成一种折中的解决办法,如“清单+项目”的方式。对于大家公认的纯粹的环境产品,如风力发电的设备,可以用清单的方式进行谈判,协商如何降低关税。但是对于具有多重功能的产品,就可以通过项目的方式解决。在谈判的最后阶段,也不排除以讨价还价的方式作为补充。[3]环境产品的贸易呈现不断增长的态势。以可再生能源为例,1997年到2007年的10年时间里,发展中国家该类产品的出口累计增长了598%,年均增长62%;发达国家累计增长了179%,年均增长29%。这表明环境产品的谈判对发展中国家和发达国家均十分重要。

　　(二)边境税调节

　　WTO多哈谈判没有包括边境税调节(bordertaxadjustment,BTA)①的议题,但WTO成员国对此项措施颇为关注。我们承认GATT认可的针对产品开征的税收可以使用边境调节税,但必须符合GATT第三条国民待遇和第一条最惠国待遇条款,即成员国对进口产品课征的税负不能高于同类国产产品的税负,并且对来自另一方成员国的产品课征的税负不得高于对来自任何第三方成员国的同类产品课征的税负。另外,对进口产品边境税调节可能符合GATT20条一般例外条款,做法是将这一措施与人类、动植物的生命或健康,可耗竭自然资源的保护问题挂钩作为申辩理由。但WTO对GATT20条的使用是持谨慎态度的,其目的是防止该例外条款被成员国滥用,成为保护主义的工具。BTA既包括对进口产品收取碳税,也包括对出口产品免除国内碳税。我们首先讨论对进口产品征收碳税。该议题的讨论焦点之一是基于产品生产过程(PPMs)征税还是基于产品征税。前者通常以生产过程对环境的污染程度作为计税依据,如碳税的计税单位就是二氧化碳排放量。在实践中如果使用基于PPMs的方法,就会出现生产同一产品的不同企业会因生产过程不同而承担不同的税负,这一征收方法将挑战最惠国待遇和国民待遇原则,造成国内企业与国外企业之间的差别、国外企业之间的差别。讨论焦点之二是如何计算税负,是按进口国还是按出口国的二氧化碳排放标准收费。埃迪特亚?马托(AadityaMattoo)等人对BTA做了模型分析,得出结论:基于出口国碳排放计算的BTA②将能保障工业化国家的竞争优势,但对外国贸易伙伴会产生严重影响;基于进口国碳排放含量计算的BTA③对外国贸易伙伴的挫伤力相对小一些。[4]对出口产品免除国内碳税是否符合WTO法呢?判断这一问题的依据是WTO《补贴与反补贴协定》。该协定规定,WTO成员方对出口产品已征收国内间接税的,可以在实际收缴税额内予以退还。这里,对出口产品实施退税是允许的。问题是,碳税是否是WTO法所指的间接税?间接税一般指销售税、营业税、增值税、商品税、印花税、边境税等税种。WTO没有对碳税作出明确规定,有的学者认为碳税应属于间接税范畴。宋俊荣用排除法认定了碳税属于间接税。[5]他指出,直接税是指工资、收益、利息、租金等形式所得以及不动产所有权的税负,进口税是关税以及针对进口产品征收的税负,因此,碳税属于“除直接税和进口税费以外的其他税种”,那么,对出口产品免除国内碳税是可行的,只要税额不超过实际收缴的国内碳税额。

　　(三)碳标签

　　碳标签(carbonlabeling)是为了推广低碳减排技术,把生产过程中的碳足迹④在产品标签上量化标示出来,以标签的形式告知消费者产品的碳信息。目前,一些发达国家已经推出了碳标签。美国加利福尼亚州于2008年通过了碳标签法案(TheCarbonLabelingActof2008),这是一个对消费品自愿贴标签的法案。2007年,英国政府设立了独立的CarbonTrust机构负责推广碳标签的使用。特易购(Tesco)是英国最大的超市,从2008年4月开始在20种商品上进行碳标签试点。该超市在空运的商品上加注飞机标志的小标识,表明空运在商品的生命周期中是主要的碳排放来源之一。WTO《多哈宣言》授权WTO贸易与环境委员会研究碳标签问题。碳标签的实施是一国的自发行为,依赖生产者和消费者的环境偏好来影响贸易与环境问题。碳标签的国际谈判所涉及的核心问题是核定国际贸易品碳足迹的方法,我们认为谈判可以参考《技术性贸易壁垒协定》(TBT),涉及的主要问题有:(1)国际标准,TBT第2条4款、6款,第9条的主要内容;(2)等效原则,TBT第2条7款的主要内容;(3)通知义务,TBT第2条9款、第10条;(4)合格评定程序,包括取样、测试和检验等,TBT第5条;(5)技术援助,TBT第11条;(6)对发展中国家的特殊和差别待遇,TBT第12条。谈判中会存在严重分歧和技术性困难。例如,TBT协定强调各国应积极考虑将其他成员国的技术法规作为等效法规予以接受,这虽然可以有效避免贸易壁垒,但现实中没有哪个国家愿意放弃自己的标准转而去尊重他国的标准。另外,最令发展中国家担忧的是,碳标签会导致“相同产品”认定中使用PPMs方法,从而有可能产生技术壁垒。TBT协定中第2条8款强调:“只要适当,各成员即应按照产品的性能(per-formance)而不是按照其设计或描述特征来制定技术法规”。这一规定在一定程度上支持了发展中国家的谈判立场,但碳标签本身就是基于生产过程的认定,将会挑战该条款。

　　(四)知识产权

　　《多哈宣言》还指示WTO贸易与环境委员会对环境与知识产权问题进行研究,知识产权问题写在多哈的日程上,但谈判没有进展。谈判的核心是技术转让问题。现有的《与贸易有关的知识产权协定》在一定程度上能为气候变化的相关技术转移服务。该协定第7条指出:“知识产权的保护和实施应有助于促进技术革新及技术转让和传播,有助于技术知识的创造者和使用者的相互利益,并有助于社会和经济福利及权利与义务的平衡。”该条阐述了知识产权协定的目的,可以服务于与气候变化相关的技术转移。协定的第8条2款明确指出:“只要与本协定的规定相一致,可能需要采取适当措施以防止知识产权权利持有人滥用知识产权或采取不合理地限制贸易或对国际技术转让造成不利影响的做法。”这一条阐述了技术转让的原则,并对技术拥有者作出原则性规定。协定第67条规定了发达国家成员国应发展中国家成员国和最不发达国家成员国的请求,应提供相应的技术和资金合作。但是,以上规定过于笼统,对技术转让缺乏实质性约束。在未来的谈判中,发展中国家可以利用《与贸易有关的知识产权协定》第31条有关强制许可的规定,参考多哈公共健康谈判的经验,保障其获得技术的权利。第31条规定,在全国处于紧急状态或在其他极端紧急的情况下,或在公共非商业性使用的情况下,可以未经权利持有人授权使用某一知识产权。在多哈公共健康谈判中,发展中国家利用这一条款要求药品的技术转让,这一方法可以借鉴到气候谈判中。

　　(五)补贴问题

　　各国政府在气候变化问题上采取了各种财政支持措施,主要包括:(1)增加清洁能源或可再生能源的使用;(2)发展低碳技术,为环境产品的研发提供资金支持或奖励;(3)价格支持政策(如制定最低的保障性价格);(4)投资支持政策;(5)对二氧化碳免征或不征收国内税。这些政策可以降低产品成本及价格,增加出口竞争力。《京都议定书》第2条a款为各国补贴提供了依据,但同时也号召各国尽量减少政策支持,鼓励运用市场机制减排。①但《京都议定书》的规定过于笼统,给各国使用补贴留下了政策空间,在实践过程中需依赖WTO《补贴与反补贴措施协定》来判断政策是否合法。但是,WTO反补贴协定中对环境补贴亦给予了实施余地,如协定第8条c款规定,“与公司计划减少废弃物和污染有直接联系”的援助是不可诉补贴。因此,如何修订现有协定,使其对气候问题更具有适用性,将是WTO未来谈判的焦点。当然,各成员国在此问题上的争端判案也会补充解释现有协定。

　　三、中国的碳竞争力分析

　　贸易与气候谈判不仅是环境保护问题,更是经济利益问题。本文把与环境有关的经贸与能源实力定义为碳竞争力,并用以下三个指标来考察中国的碳竞争力。

　　(一)中国出口商品构成

　　我们选取了中国商务部2008年1—10月按SITC分类计算的中国出口商品数据,依据该数据考察各类商品占总出口数额的比例。中国主要出口商品依次为:机械及运输设备(47.2%)、服装(8.2%)、化工产品(5.7%)、钢铁(5.2%)、纺织(4.6%)、食品(2.4%)、有色金属(1.5%)和矿产品(0.3%)。为了考察以上出口商品的耗能情况,笔者借鉴豪泽(T.Houser)的研究成果[6],用能源消耗密度(能源成本占船运价值的比重)指标,将比重小于4%的商品视为低碳产品。机械及运输设备、服装、化工、钢铁、纺织、食品、有色金属和矿产品的能源消耗密度分别为:0.5%、1%、4.2%、7.3%、2.3%、1.4%、8.8%和5.3%。由此推算,中国出口商品中低碳商品占出口总额的62.4%,这说明中国出口商品具有一定的碳竞争力。表1显示了美国进口高碳商品的主要来源地,从中可以发现,美国的高碳商品进口并不是来自中国,而是主要来自加拿大、欧盟。这从一个侧面证明了中国在低碳产品出口上具有一定竞争力。

　　(二)出口商品制造过程的减排水平

　　根据美国彼得森研究院对各国各行业碳密度①的研究,中国在出口商品的生产过程中排污量明显高于欧、美、日发达国家,也高于世界平均水平(见表2)。

　　(三)能源构成

　　中国煤炭储量居世界第3位,石油储量居第11位,天然气储量居第21位。20年来,随着我国能源结构调整,煤炭所占比重逐步降低,油气所占比重快速升高,但煤炭仍是我国的主要能源。根据BP公司2008年《世界能源统计年鉴》,我们列出世界主要国家的能源消费构成(见表3),可以看出,中国是煤炭消费大国,属于高碳国家。根据对以上三个指标的分析,我们对中国碳竞争力的基本评估是:从能源构成和出口商品的生产、消费两个方面看,中国不具备低碳优势,但中国的出口却以低碳商品为主。那么,应如何在这样一个看似矛盾的事实基础上确立中国的谈判战略呢?下面我们专门对这一问题进行探讨。

　　四、中国参与气候变化谈判的战略

　　(1)谈判原则:坚持多边谈判框架,反对贸易保护主义。欧盟和美国一方面积极完善国内低碳措施,为新一轮经济博弈做好铺垫,另一方面利用碳关税等手段,表面上声称为了解决环境问题,实际上是推行贸易保护主义,压制中国等发展中国家的出口能力。中国的谈判原则应是反对任何国家任何形式的与气候变化有关的贸易保护主义,坚持在多边框架下解决气候问题。首先,多边框架是解决气候变化与贸易的长期机制,并能抵制单边保护主义。在多边框架下,中国应坚持《京都议定书》确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同而有区别的责任”这一原则。其次,中国应该有理有据地向欧盟和美国表达碳保护主义所可能造成的后果,反对多边协定签署前任何形式的单边保护措施,这是因为,碳保护会使世界福利水平下降,推高出口商品价格,降低出口量,使生产规模萎缩,消费者利益受损。中国还应该提示欧美,如果它们实施碳保护,其贸易伙伴会采取报复性措施,这将演变为一场双输的游戏。

　　(2)谈判重点:以PPM为基本范畴,全面安排各项议题的谈判进程。在WTO协定中,相同产品是一个基本范畴,反倾销、反补贴、关税等一系列贸易措施的使用都建立在这一范畴之上。PPMs方法将从根本上动摇WTO已有的关于相同产品的认定,导致一系列规则的调整。PPMs在关税减让谈判上将导致环境产品清单认定困难,每个企业每种商品所含碳内容、排放量、适应税率千差万别,谈判很难达成一致意见。如果以PPMs方法收取关税或边境调节税,规则陷阱很多,难有公正,如基于进口国碳排放计算的BTA将对发展中国家产生更大的伤害。如果以PPMs实施商品标签和其他技术措施,虽然在一定程度上会唤醒消费者的环保意识,但效果是边际的、缺乏约束力的,而且,这些措施会引发贸易保护。中国的谈判战略可分为三类。第一类是“积极参与”,即不放弃已有谈判议题的话语权;第二类是“反对单边行动”,主要针对可能发生的保护主义;第三类是“巧妙运用”,即对某些已经发生的保护行为进行反击。表4汇总了中国针对不同议题的谈判战略。

　　(3)谈判方法:与发展中国家合作。欧盟和美国已经经过了工业化阶段,留下了大量环境问题,却要求进行气候谈判。克鲁格曼认为碳关税起“夷平竞技场”的效果,可以打造发达国家竞争优势。中国制造业的历史短,达到欧美的碳减排水平将面临诸多挑战。中国参与多边谈判应讲究方法,采取与发展中国家合作的结盟策略,逐步推进谈判。在技术转让、对发展中国家的特殊待遇问题上,发展中国家应以进攻为主;在关税减让谈判上,应在已有的多边日程中坚持“清单+项目”的方法逐步推进;在基础性问题上,如PPMs,应该坚决抵制。

　　(4)谈判呼应策略:在可能的领域内及时行动。WTO谈判是一个漫长的过程,气候与贸易问题不会在短期内达成多边协定,这期间会爆发碳保护争端,中国应该通过磋商、WTO争端解决机制等方式处理争端。这种参与实际上是谈判的呼应策略,一方面可以阻止贸易保护,另一方面通过个案的判断来完善WTO法律体系,为多边谈判作贡献。近几年,各国使用了不少环境补贴政策,中国应该利用已有的WTO规则,挑战这些补贴行为的合法性

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